2009年，我市规范性文件备案审查工作，坚持以科学发展观为指导，认真贯彻实施《监督法》和《湖南省规范性文件备案审查条例》，以规范审查程序，提高审查质量为重点，全面开展，积极推进，全年市、县两级人大常委会共收到规范性文件共258件，退回20件，审查完毕238件，建议修改或废止的规范性文件共16件，取得了较为明显的成效，也得到了社会各界和人民群众的关注。总的来看，去年一年的工作，我们主要由2008年的铺摊子、搭台子向全面规范、逐步提高转型。
一、从健全机制入手，夯实工作基础
一是完善工作机构。2009年，我市人大常委会及专门委员会、各县市区人大常委会都相应成立了专门的审查机构或审查小组，部分县市区还成立了由市人大常委会主任任组长、分管副主任为副组长、办委室负责人为成员的备案审查工作领导小组，为推动备案审查工作提供了强有力的组织保障。二是落实“三定”方案。2008年，我市虽然成立了规范性文件备案审查科，归口内司委管理，但一直没有配备专人，去年，我们从市政府法制办选调了一名工作人员从事这项工作，较好地解决了人手短缺、力量薄弱的状况。各县市区人大常委会也都成立了规范性文件备案审查室，定编为副科实职单位，并配备了专业人员，明确了工作职责，从而充实了备案审查力量。三是加大经费保障。从2009年起，我市本级规范性文件备案审查经费正式列入财政预算，县市区的规范性文件备案审查经费也大部分列入同级财政预算，每年安排3至5万元，工作经费基本上得到保障。四是注重营造氛围。去年，我们充分利用工作简报、电视、网络、报纸等媒介加大宣传。全年共编发8期工作简报，及时通报情况，加强工作联系和交流，并在《衡阳日报》和《湖南日报》等报刊上对我市备案审查工作情况进行了详实的宣传报道，深化了政府及相关职能部门及人民群众对该工作的认识和了解，为备案审查工作的开展营造了较好的舆论氛围。
二、从规范程序入手，推进工作开展
2008年，我市依据《湖南省规范性文件备案审查条例》制定了《衡阳市规范性文件备案审查办法》，但通过一年来的工作实践中，我们感到有必要对工作流程，操作程序等进一步细化。去年8月，我们着手起草我市备案审查程序规定，广泛征求市人大各委室、各县市区人大常委会的意见，并得到省人大法制委的指导，经过多次磋商、修改，于11月18日正式出台， 这一程序为备案审查工作的有序开展提供了制度保障。一是较详细地规范了各相关方的工作流程和报审时限。规定备案审查机构对报备的文件在接收后三日之内完成初审，并在十日内分送有关委员会进行审查，有关委员会应当指定专人接收，提出书面审查意见，经主要负责人签批后，连同其他报备材料移送备案审查机构备案。同时，确定每月25日、26日两天为集中报备日，并要求报备机关每季度将上季度规范性文件目录、每年1月底前将上年度规范性文件目录报市人大常委会核查。针对《备案审查条例》规定的审查期限过长，工作效率不高等情况，我们在出台的《备案审查程序规定》中压缩了审查期限，规定市人大各委室原则上应当自接收规范性文件之日起三十日内审查完毕，有效提高了报备率和审查效率。二是较为详细地规范了各相关方的工作职责和审查方式。特别是对接收、审查、交办、督办、考评、归档进行界定。对规范性文件含义不清、依据不清楚的，明确审查方可以要求制定机关予以解释说明、提供相关依据；对一些社会影响大、涉及面广的规范性文件，审查方应当召开委员会全体会议进行审查，必要时可以邀请专家召开座谈会或者听证会进行研究；可以会同有关委员会进行审查或要求相关部门协助审查。三是较为详细地规范了各相关方的文书格式。去年，我们针对备案审查案卷不统一、不规范的情形，制作了一系列规范性表格供全市参考使用，统一报备审查文书格式。同时对报备机关报送文件的状况进行明确规定，要求报送机关报备时一律提供电子文本和文件所适用的详细法律条文及政策依据。经过努力，我市的规范性文件备案审查工作机制逐步健全，程序逐步规范，基本上步入制度化、规范化轨道。
三、从提高质量入手，确保审查效果
去年，我市规范性文件备案审查工作，坚持一手抓报备，一手抓审查，认真稳妥地开展，对发现的“问题文件”，该修改的及时修改，该废止的坚决废止，不姑息纵容，切实加大了纠错力度，仅去年，全市审查238件规范性文件，纠正“问题文件”16件，有力地维护了国家的法制统一和公民、法人及其他组织的合法权益。一年来，为保证备案审查不走过场、不流于形式，我们着力做到“被动审查与主动审查的结合、事后审查与事前审查相结合、备案审查与工作督查相结合”。一是主动衔接。一方面注重加强与报备机关的联系，避免出现不报、迟报、漏报的情形。另一方面注重加强与政府法制部门的沟通，积极收集信息，增强审查的针对性、提高审查时效。二是突出重点。通过两年多的工作实践，我们注重在提高中规范，在规范中创新，着重对规范性文件备案的合法性和合理性进行审查，把是否超越法定权限，是否出现主体错位，是否存在主观随意作为重点，突出审查规范性文件中是否限制、剥夺了公民、法人或者社会组织的权利，是否妨碍了其依法实现权利，是否增加其义务等，采取“看依据、读条文、理精神”等方式方法，提高审查质量。三是深入实际。我们在审查一些事关我市经济发展大局和人民群众切身利益的规范性文件时，注重结合衡阳实际，深入调研，多方听取意见，并邀请相关专家参与审查。由于以上多种措施的有效运用，通过各级人大的共同努力，我市规范性文件备案审查工作精彩纷呈。如祁东县人大常委会在审查《祁东县固定资产投资项目报建及规费收缴管理暂行办法》时，发现该《暂行办法》所涉及的城建监察大队道路占用费等适用的湘价费[2001]261号文件已被省物价局于2008年9月25日废止，不能作为收费依据。祁东县人大常委会审查后向祁东县人民政府发出书面审查意见，建议祁东县人民政府进行修改并重新公布。又如耒阳市人大常委会对耒阳市人民政府报送的《关于严厉打击偷逃矿产品税费行为的通告》进行审查时，发现《通告》分别设立破坏经济环境罪、干扰破坏经济发展环境罪、侮辱人身侵害罪三种罪名，而《刑法》没有规定上述罪名，《通告》上述规定超过法定权限，违反了罪刑法定原则。耒阳市人大常委会主任会议研究后，决定交耒阳市人民政府自行修改或者废止，耒阳市人民政府在收到书面审查意见书后自行废止了该《通告》。
四、从加强学习入手，提升审查能力
去年，我市把提升全市备案审查工作人员的能力和素质放在工作突出位置。一是以训促学。去年11月下旬，我们组织了为期两天的规范性文件备案审查培训班，市人大各委室、市政府办公室以及各县市区人大常委会相关人员参加了培训，开展了法律法规知识讲座，程序操作指导、工作情况交流、经验介绍、相互评查等多种形式的活动，整个培训时间虽然只有两天，但内容丰富，收效明显，提升了工作人员的业务能力和工作水平。二是以督促学。去年11月上旬，我们对全市的备案审查工作开展情况进行了专项督查，其中重点调查了常宁市、耒阳市、衡阳县、珠晖区四个县市区，通过听汇报、召开座谈会、查阅案卷等形式，加强与县市区人大的沟通与交流，并就工作中遇到的一些问题进行分类指导和现场答疑，促进了相互学习和交流。
从实践中，我们感到，规范性文件备案审查工作有三个方面的作用：
一是拓展了人大监督的手段。以往人大的监督主要是工作层面的监督，而法律层面的监督不多，规范性文件备案审查恰恰弥补了这一缺陷，这一监督形式能从源头上推进“一府两院”依法行政和公正司法。
二是强化了监督者的责任。人大工作从总体上看是一项务虚的工作，监督者没有明确的责任，而规范性文件备案审查工作则不同，监督者和被监督者的职责划定非常明确，所承担的责任也十分清晰，一个违法违规的文件如果通过了人大的备案审查，人大也应承担相应的责任。
三是深化了政府依法行政和接受人大监督的意识。从我们掌握的情况看，政府及其相关职能部门在出台文件时，考虑到要到人大备案审查，法律依据更充分，工作更细致，甚至在文件出台前主动到人大听取意见，这在一定程序上强化了行政机关的法治意识。由此，我们感到人大应进一步加大备案审查力度，强化责任，积极推进，真正把其纳入人大的一项重要工作。
